Часть 3.

3.2. Бюджетная политика.

Основные направления бюджетной политики:

1. Создание эффективной системы управления и регулирования государственных финансов. Это, прежде всего, предполагает:

внедрение механизма учета всех обязательств, принимаемых бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами;

разработку и введение в действие прозрачной процедуры формирования стабилизационного фонда и расходования его средств, источниками формирования этого фонда будут дополнительные доходные поступления в бюджет при благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре, средства фонда будут направляться на ускоренное погашение государственного долга;

завершение процесса инвентаризации активов и пассивов государственного сектора и подготовка к переводу бюджетной отчетности с кассового метода на метод начислений;

выработку критериев финансирования обязательств, принятых до 1 января 2001 года.

2. Совершенствование бюджетной политики в области доходов, включающее:

обеспечение эффективного функционирования налоговой системы;

повышение эффективности управления государственным имуществом;

оптимизацию доходов от внешнеэкономической деятельности.

5. Переход к активному управлению государственным долгом для обеспечения безусловного выполнения долговых обязательств. Это предполагает:

выработку процедур анализа и минимизации процентных и валютных рисков;

начало работы на вторичном рынке долговых обязательств по выкупу собственных обязательств на средства стабилизационного фонда;

утверждение программы мероприятий по реабилитации имиджа российской федерации в качестве заемщика.

Управление государственным долгом предполагает снижение долгового бремени, сокращение расходов на его погашение и обслуживание, оптимизацию рисков, связанных со структурой государственного долга. Продолжится снижение доли государственного долга в ввп.

В среднесрочной перспективе будет продолжена политика сокращения привлечения связанных кредитов.

4. Устранение инфраструктурных ограничений развития.

4.1. Развитие финансовых рынков.

4.1.1. Реформирование банковской системы.

Реформирование финансовой инфраструктуры, банковской системы в первую очередь, является неотложной задачей ближайших двух лет. За этот период должна быть создана принципиально новая частная финансовая система, которая могла бы, способствуя удовлетворению растущего спроса на инвестиционные ресурсы, обеспечить устойчивое повышение капитализации экономики, что в свою очередь позволило бы повысить устойчивость экономической динамики.

В настоящее время безусловное доминирование госбанков является мощнейшим фактором, искажающим индикаторы кредитного рынка, в первую очередь процентные ставки. Учитывая особую значимость сбербанка, его искусственная реструктуризация может оказаться крайне затруднительной и болезненной. Более реальным шагом, который необходимо осуществить в ближайшее время, является выравнивание условий конкуренции на рынке банковских услуг, устранение привилегий, которыми пользуются государственные банки в настоящее время.

Необходимо обеспечить условия для снижения затрат, упрощения и сокращения продолжительности формальных процедур, связанных с вхождением на рынок банковских услуг, получением разрешений на осуществление отдельных банковских операций, открытием филиалов и внутренних структурных подразделений кредитных организаций. Будут подготовлены предложения по изменению законодательства, направленные на упрощение процедур слияний, присоединений и преобразований кредитных организаций, включая уточнение порядка уведомления кредиторов о реорганизации кредитных организаций, исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами в случае ее реорганизации.

Важным стимулом для развития банковской системы в россии должен стать недискриминационный допуск на российский рынок иностранного банковского капитала. Необходимо к 2004 году обеспечить законодательную основу для беспрепятственной работы банков-нерезидентов на российском рынке. Выравнивание условий конкуренции на рынке банковских услуг, постепенное развитие филиальной сети наиболее эффективных частных банков в российских регионах позволит постепенно снижать долю сбербанка на рынке частных вкладов - к концу 2005 года она может сократиться до уровня, не превышающего 45-50%.

В сфере организации деятельности банков основные усилия должны быть направлены на сохранение и развитие конкурентных основ функционирования банковской системы, что подразумевает обеспечение единых условий работы для всех кредитных организаций (вне зависимости от территориальной принадлежности и формы собственности), строгое выполнение законодательно установленных норм и требований, исключение возможности внешнего влияния на политику банков.

Необходимо с 2004 года обеспечить переход кредитных организаций на международные стандарты финансовой отчетности. Реализация этой меры требует изменения нормативной базы бухгалтерского учета и налогового законодательства. Развитию конкуренции в банковском секторе будут способствовать меры, направленные на повышение прозрачности деятельности коммерческих банков: требование ежеквартальной публикации в печати балансов, отчетов о финансовых результатах и ключевых финансовых показателях работы банков. Необходимо также законодательно обязать кредитные организации, являющиеся головными в составе банковских групп, публиковать консолидированный балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках.

Необходимо осуществить выход банка россии из капитала банков параллельно с началом реструктуризации, в том числе приватизации этих банков, выход из организаций предоставляющих услуги на финансовом рынке.

В 2003-2004 годах предстоит создать адекватную правовую базу, регулирующую предоставление синдицированных банковских кредитов, выпуск и обращение ипотечных ценных бумаг, развитие системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками.

Важное значение для повышения эффективности работы по реформированию банковской системы имеет совершенствование залогового законодательства. Требуется внесение изменений в гражданский кодекс российской федерации и законодательство о несостоятельности (банкротстве), направленных на дальнейшее укрепление правовой защиты залоговых кредиторов. Предусматривается введение ускоренных процедур взыскания предмета залога, сокращение сроков и упрощение порядка реализации заложенного имущества, в том числе вне процедуры банкротства, создание системы регистрации залогов. При этом установление в гражданском процессуальном кодексе российской федерации особого порядка обращения взыскания на имущество граждан--должников по ипотечным кредитам будет способствовать развитию ипотечного жилищного кредитования.

Требуется развитие законодательной базы, позволяющей банкам осуществлять более широкий круг операций по финансовому посредничеству, включая ипотечный бизнес, секьюритизацию кредитными организациями закладных и других финансовых активов. Для секьюритизации ипотечных кредитов необходимо предусмотреть выпуск в обращение эмиссионных ипотечных ценных бумаг, обеспеченных ипотечным покрытием - пулом прав (требований), вытекающих из ипотечных кредитов. В качестве эмитентов должны выступать кредитные организации (в том числе специализированные), ипотечные агентства, иные коммерческие организации, обладающие лицензией на соответствующие виды деятельности. Это потребует внесения изменений в гражданский и жилищный кодексы, ряд федеральных законов.

Предстоит внедрить в практику оценку рисков на консолидированной основе и обеспечить развитие соответствующего направления в системе банковского надзора.

Необходимо предусмотреть новые формы оценки рисков и формирования резервов по потребительским кредитам и кредитам малому бизнесу. В целях содействия развитию кредитных операций банков с субъектами малого предпринимательства следует упростить порядок формирования резервов на возможные потери по небольшим ссудам с однородными характеристиками. Следует предусмотреть накапливание информации о ссудозаемщиках в кредитных бюро.

4.1.2. Развитие фондового рынка.

Основной целью деятельности правительства по развитию фондового рынка является повышение роли фондового рынка в привлечении инвестиций и перераспределении капитала в российской экономике.

Одним из ключевых моментов, влияющих на инвестиционную привлекательность и капитализацию российских предприятий, является их финансовая прозрачность. Отчетность, ведущаяся российскими предприятиями по существующим в российской федерации нормам, является препятствием для осуществления инвестиций иностранными инвесторами, так как не соответствует международным нормам. В этой связи необходимо до 2005 года осуществить переход российских предприятий на международные стандарты финансовой отчетности.

В целях стимулирования вложения сбережений в ценные бумаги российских эмитентов необходимо уточнить регулирование отношений по учету прав на ценные бумаги. Предстоит внести изменения в закон "о рынке ценных бумаг", касающиеся регулирования депозитарной деятельности и деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг. В частности, должны быть конкретизированы требования к депозитарному договору в части повышения ответственности депозитария; установлены более жесткие условия зачисления ценных бумаг на счет депо и их списания со счета депо, а также четкий перечень лиц, которым выдается соответствующая информация; сформулированы обязанности реестродержателей. Целесообразно создание центрального депозитария строго на основе добровольной самоорганизации профессиональных участников рынка без привлечения бюджетных средств.

Большое значение для привлечения инвестиций на российский фондовый рынок имеет повышение уровня корпоративного управления и защиты прав собственности участников акционерных обществ. Для этих целей будут созданы механизмы защиты имущественных прав акционеров при реорганизации и ликвидации организаций, а также приняты меры по повышению ответственности менеджеров при совершении сделок с заинтересованностью, ответственности лиц, располагающих инсайдерской информацией, за совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами. В целях повышения прозрачности деятельности организаций будет расширен состав раскрываемой организациями информации и усилена ответственность за сроки предоставления, достоверность и качество предоставляемой информации.

В среднесрочной перспективе необходимо внедрение высоких стандартов корпоративного управления для крупных акционерных обществ при снижении нормативных требований к закрытым частным компаниям, не ориентированным на привлечение инвестиций на фондовом рынке (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью). Это требует большей гибкости законодательного регулирования хозяйственных обществ, в частности, большей защиты участников обществ с ограниченной ответственностью от финансовых и иных рисков при создании общества.

В целях защиты прав акционеров будут усовершенствованы механизмы корпоративных поглощений (покупки крупных пакетов акций на фондовом рынке).

Необходимы меры по оптимизации требований к эмитентам ценных бумаг, устанавливаемых государством, упорядочение и сокращение числа документов для регистрации эмиссионных ценных бумаг. Реализация этой меры будет способствовать снижению количества корпоративных конфликтов, связанных с владением ценными бумагами и оспариванием их выпуска.

В целях недопущения ущемления прав инвесторов необходимо законодательно установить, что после регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг выпуск этих бумаг может быть признан недействительным только по решению суда. Основной целью государственной регистрации отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг должна стать защита прав участников фондового рынка и гарантирование прав добросовестных приобретателей ценных бумаг.

Ведущую роль в принятии и реализации принципов корпоративного управления отводится саморегулируемым организациям и объединениям предприятий.

Предстоит в 2003-2004 годах уточнить и упорядочить лицензионные требования к профессиональным участникам фондового рынка, ввести упрощенную процедуру выпуска краткосрочных облигаций и сфокусировать работу надзорного органа на предотвращении нарушений на фондовом рынке.

Необходимо усилить требования к рискам брокеров и доверительных управляющих, принять меры по развитию конкуренции на рынке посреднических услуг, что приведет к снижению в долгосрочной перспективе трансакционных издержек на рынке ценных бумаг, к увеличению привлекаемых при их посредничестве средств средних и мелких инвесторов, удешевит доступ инвесторов на рынок для совершения самостоятельных сделок.

Для четкого обособления средств клиентов брокера от его собственных средств, направленного на предотвращение несанкционированного использования денежных средств и ценных бумаг клиентов брокерами, а также на защиту этих средств и ценных бумаг от обращения на них взыскания по долгам брокеров, должны быть решены вопросы о клиентских счетах.

Необходимо снять необоснованные ограничения на выпуск ценных бумаг, такие, как запрет на выпуск акций в погашение долга акционерного общества, запрет на увеличение уставного капитала за счет собственного имущества компании, а также ограничений срока и объема выпуска облигаций. Для этого предстоит внести изменения в гражданский кодекс и в отдельные федеральные законы.

Одним из приоритетов действий правительства будет содействие формированию срочного рынка в россии, что позволит существенно снизить риски инвесторов на фондовом рынке. С этой целью необходимо внести соответствующие изменения в законодательство в части определения понятия "производных финансовых инструментов" и отменить правовые нормы, позволяющих признавать сделки с производными финансовыми инструментами сделками пари и на этом основании отказывать им в судебной защите.

В ближайшей перспективе необходимо законодательно закрепить возможность обращения иностранных ценных бумаг и депозитарных расписок на российском фондовом рынке, а также обращения коммерческих бумаг в форме краткосрочных векселей, выдаваемых сериями для привлечения оборотных средств.

4.4. Реформирование инфраструктурных монополий.

4.4.1. Реформирование электроэнергетики.

Основными целями государственной политики реформирования электроэнергетики российской федерации являются: ресурсное и инфраструктурное обеспечение стабильного развития экономики россии с одновременным повышением эффективности электроэнергетики; обеспечение энергетической безопасности государства, предотвращение возможного энергетического кризиса; повышение конкурентоспособности российской экономики на внешнем рынке; удовлетворение платежеспособного спроса на энергию.

Структурные преобразования должны проводиться с учетом технологических особенностей созданной единой энергетической системы страны, а также политических, экономических, организационных и других ограничений.

Принципы реформирования электроэнергетики российской федерации:

выделение естественно-монопольной составляющей отрасли (передача и диспетчеризация) в исключительный вид деятельности, регулируемый государством;

демонополизация и развитие конкуренции в секторах производства и сбыта электроэнергии;

обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре для всех участников рынка электроэнергии;

сохранение технологического единства энергетической системы страны;

обеспечение полной финансовой прозрачности предприятий электроэнергетики;

гарантия защиты прав инвесторов, акционеров и кредиторов при проведении структурных преобразований;

обеспечение процесса преобразований, гарантирующего устойчивую, надежную и бесперебойную работу электроэнергетики;

осуществление комплекса мер по защите интересов социально незащищенных групп населения в процессе проведения реформы в электроэнергетике.

Основные задачи реформирования электроэнергетики российской федерации:

создание эффективно работающего рынка электроэнергии, функционирующего на принципах конкурентного ценообразования, исключающих дискриминацию любых его добросовестных участников, с охватом всех регионов россии, в которых организация рынка технически реализуема и экономически целесообразна;

создание эффективного механизма снижения издержек в сфере производства (генерации), передачи и распределения электроэнергии и улучшение финансового состояния предприятий отрасли;

создание привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике и привлечение значительного объема инвестиций для возмещения выбытия генерирующих мощностей, модернизации и реконструкции отрасли;

обеспечение доступности электроэнергии как важнейшего условия повышения уровня и качества жизни граждан, создание системы поддержки социально значимых групп потребителей на период реформирования;

стимулирование энергосбережения во всех сферах экономики;

поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования между различными группами потребителей электроэнергии;

сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики, включающей магистральные сети и диспетчерское управление;

развитие экспортного потенциала электроэнергетики;

демонополизация рынков топлива для тепловых электростанций;

создание нормативно-правовой базы реформирования отрасли и ее работы в новых экономических условиях;

определение процедур антимонопольного регулирования при поэтапном переходе к дерегулированию потенциально конкурентных видов деятельности;

реформирование системы органов государственного регулирования естественных монополий в электроэнергетике, уточнение их статуса и компетенции.

Для достижения основных целей структурных реформ в отрасли должны быть осуществлены следующие мероприятия:

реструктуризация рао "еэс россии" и ао-энерго путем выделения из них сетевых, сбытовых обществ с целью повышения прозрачности их деятельности и обеспечения недискриминационного доступа к сетевой инфраструктуре;

формирование генерирующих компаний и начало демонополизации сектора генерации электроэнергии;

создание института гарантированных поставщиков;

создание механизма формирования тарифа на региональных рынках электроэнергии в зависимости от цены на оптовом рынке электроэнергии;

создание централизованной системы государственного регулирования цен на электроэнергию, подготовка к либерализации цен на генерацию электроэнергии и сбытовые услуги;

значительное расширение числа участников конкурентного оптового рынка электроэнергии;

завершение формирования нормативно-правовой базы функционирования конкурентного рынка электроэнергии с учетом накопленного опыта подготовительного этапа структурных реформ в отрасли;

сокращение перекрестного субсидирования во всех его формах;

создание условий для привлечения крупномасштабных инвестиций в электроэнергетику.

Часть мероприятий должна быть осуществлена уже в ближайшие два года. В 2003 году необходимо на основе принимаемого пакета законов запустить рынок (в том числе до 5-15% продаж электрической энергии на оптовом рынке по нерегулируемым ценам), создать генерирующие компании оптового рынка, начать реорганизацию ао-энерго;

в 2004 году планируется продолжить формирование субъектов рынка: реорганизовать рао "еэс россии" с выделением самостоятельных федеральной сетевой компании и системного оператора, из несетевого холдинга начнется выделение генерирующих компаний, продолжится реорганизация ао-энерго. Ожидается рост конкуренции на рынке генерации за счет строительства потребителями собственных малых мощностей, скупки акций компаний, выделяемых из ао-энерго. Необходимо осуществить либерализацию всего сектора оптового рынка электрической энергии, за исключением энергоизолированных и энергодефицитных систем.

4.4.2. Реформирование железнодорожного транспорта.

Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются: повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития; формирование единой гармоничной транспортной системы страны; снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом; удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом.

Для достижения поставленных целей на первом этапе структурной реформы на железнодорожном транспорте необходимо обеспечить реализацию следующих задач и принципов:

разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;

сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;

поэтапное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских за счет грузовых, внутрироссийских за счет экспортно-импортных перевозок;

совершенствование тарифной политики;

дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;

недопустимость слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественно-монопольного сектора;

обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компаний - операторов и пользователей подвижного состава;

выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально-бытового и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных издержек;

обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе на основе введения раздельного финансового учета;

осуществление мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;

повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение им социальных гарантий.

В 2003 году необходимо на основе принимаемого пакета законов о железнодорожном транспорте осуществить все мероприятия, связанные с созданием оао "российские железные дороги" и перераспределением функций между оао ржд и мпс россии. Будут приняты меры по упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, проведен сводный аудит финансово-хозяйственной деятельности и инвентаризация (включая оценку технического состояния) имущества подведомственных мпс россии предприятий.

Будет также подготовлен и утвержден план приватизации, утвержден устав, проведена государственная регистрация и формирование органов управления открытого акционерного общества "российские железные дороги".

Планируется разработать механизм выделения из открытого акционерного общества "российские железные дороги" структурных образований, осуществляющих те виды деятельности, которые могут осуществляться другими хозяйствующими обществами и открыты для конкуренции, в том числе выделение пригородных пассажирских перевозок, пассажирских перевозок в дальнем следовании, а также проведена приватизация государственных предприятий, не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте, входящих в потенциально конкурентный сектор.

Будет завершено разделение бухгалтерского учета по видам хозяйственной деятельности.

В 2003 году планируется принять новый прейскурант 10-01 в части ликвидации перекрестного субсидирования между различными видами перевозок, начать продажу непрофильных активов.

В 2004-2005 годах необходимо стимулировать усиление конкуренции на рынке перевозок на основе обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре. //Источник информации: коммерсант //дата источника: 06.02.2003